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  Fernando Zilveti

A Câmara analisa o Projeto de Lei 2.565/11, do Senado, que redistribui os royalties do petróleo para beneficiar estados e municípios não produtores. A nova lógica de distribuição alcança tanto as áreas da camada pré-sal quanto as do pós-sal, que já foram licitadas.

O direito de receber os chamados royalties do petróleo tem gerado polêmica entre os Estados brasileiros. Existem debates entre aqueles que se julgam detentores incondicionais desses direitos e aqueles que pretendem uma modificação na atual legislação, para ter acesso às receitas provenientes da exploração do petróleo e gás natural.

No plano constitucional e infraconstitucional parece plenamente possível compreender e direcionar a polêmica questão do que a Constituição pretendeu regular sobre os chamados recursos naturais.

Governos centrais são muitas vezes utilizados como exemplo de distribuição e aplicação dos recursos provindos dos royalties. Em que pese serem bons exemplos de austeridade fiscal, o fato de ser um modelo adequado ao tipo de jurisdição de governo central, torna de pouca utilidade a comparação.

O Brasil é uma federação e como tal tem uma constituição projetada para atribuir competências entre seus entes federados e dividir receitas segundo uma lógica cooperativa. Todos os entes federados devem contribuir para as receitas e a gestão pública com austeridade fiscal. Adote-se esta abordagem constitucional e, a partir dela se façam as demais ponderações sobre o tema.

Os royalties, é bem verdade, são utilizados como instrumento de captura de renda extraordinária, fruto da exploração de recursos minerais. Mais recentemente, esses direitos foram distorcidamente justificados como compensação por potenciais riscos ambientais da exploração do petróleo. Ora, quanto maior for o controle central sobre o meio ambiente, como é o caso brasileiro, menor a necessidade dos royalties para tal finalidade. Por outro lado, o dano ao meio ambiente afeta a todos os cidadãos, garantindo-lhes, inclusive, um direito difuso de reparação. O Estado é apenas um dos credores do passivo ambiental.

Outro aspecto polêmico e um tanto inadequado ao modelo brasileiro seria a vinculação orçamentária dos recursos advindos do pagamento de royalties. Em função da exploração dos recursos minerais concentrar em determinada jurisdição maiores gastos com infraestrutura social, seria justificável destinar maior parte de receitas para custear esses gastos. O problema, porém, reside na vinculação orçamentária, modelo ultrapassado e alheio às boas práticas de gestão pública e transparência fiscal.

Propôs-se que as receitas de royalties fossem objeto da criação de fundos soberanos a serem utilizados para o custeio de programas sociais de diminuição das desigualdades e erradicação da miséria. A causa parece justa.

Por outro lado, num país como o Brasil, que ainda mantém desigualdades e miséria em grande parte da federação, não se justifica a criação de fundos especulativos, de pouca transparência fiscal e destinação divorciada de qualquer política pública governamental na área social. As experiências na Venezuela e Indonésia demonstram o risco dessa medida para a gestão de importantes recursos financeiros. A questão dos royalties, afinal, deve ser tratada no campo constitucional da soberania.

O poder soberano está intimamente relacionado com a arrecadação. Não há soberania sem poder. O poder enquanto palavra tem diversos significados.

No Direito Constitucional há uma preocupação quanto ao poder e seus limites jurisdicionais. O poder do Estado sob o qual as pessoas estão subordinadas não é senão a validade e eficácia da ordem legal. Essa ordem legal pressupõe uma unidade derivada de um território e um povo. No caso brasileiro, essa ordem legal está organizada na forma federativa. A Federação determina o poder soberano na jurisdição brasileira.

A Constituição Federal estabelece, em seu artigo 20, inciso IX, que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, pertencem à União. Por outro lado, justamente no plano federativo, o primeiro parágrafo desse mesmo artigo da Constituição, determina que a lei estabeleça a divisão da receita proveniente da exploração dos recursos minerais do petróleo e gás natural entre estados, Distrito Federal, municípios e órgãos da administração direta da União.

Em que pese o constituinte originário tenha delegado ao legislador ordinário a competência de estabelecer a participação no resultado da exploração do petróleo e gás natural, a delegação é condicionada. O legislador está restrito à legislar a divisão dos resultados segundo a lógica constitucional federativa. Essa lógica está estruturada na divisão de competências entre os entes federados. A divisão de competências se dá na proporção dos recursos financeiros distribuídos equitativamente entre os entes federados.

Às receitas fiscais originárias seriam somadas receitas divididas levando-se em conta a competência federal de cada ente federado. A divisão de royalties do petróleo deveria seguir uma lógica semelhante.

Considerados os royalties patrimônio da União e obrigada esta a distribuir tais recursos com os estados e municípios, além dela mesma, a lei a ser criada deve observar a lógica federativa. Assim, os recursos seriam distribuídos segundo as atribuições constitucionais de competência para gastos públicos.

Fernando Zilveti é mestre em Direito Constitucional
Valor Econômico - 13/01/2012
 
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